도시개발사업 환지·수용 혼합방식, 수용이 유독 어려운 이유
2/3 소유 + 1/2 동의, 그리고 보상금이라는 두 개의 벽
도시개발법상 시행자가 토지등을 수용 또는 사용하려면 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상을 소유하고, 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상 동의를 받아야 한다(도시개발법 제22조). 여기에 보상금 재원을 사업 초기에 확보해야 하는 자금 부담과 재결·행정소송으로 이어지는 장기 절차까지 겹치면서, 실무에서는 환지방식과 수용방식을 함께 쓰는 혼용방식을 택하더라도 수용 파트가 사업 지연의 가장 큰 병목이 되는 경우가 많다.
목차
① 도시개발사업의 3가지 시행방식 — 환지·수용·혼용
도시개발법상 도시개발사업의 시행방식은 크게 환지방식, 수용 또는 사용방식(이하 수용방식), 그리고 두 방식을 함께 적용하는 혼용방식으로 나뉜다. 환지방식은 토지 소유권을 그대로 둔 채 토지의 위치·형상만 재배치하는 방식이라 초기 보상금 부담이 적은 반면, 수용방식은 시행자가 사업부지 전체 소유권을 확보한 뒤 계획대로 개발하는 방식으로 사업 추진력은 높지만 그만큼 진입장벽도 높다. 실무에서는 대규모 개발이 필요한 지역과, 기존 토지주가 사업 참여를 원하는 지역이 혼재된 경우가 많아 혼용방식이 자주 선택된다.
② 수용방식이 어려운 이유 ① — 소유·동의 요건이라는 첫 관문
가장 먼저 부딪히는 장벽은 법적 요건이다. 도시개발법 제22조는 조합이나 민간법인 등 민간 성격의 시행자가 토지등을 수용 또는 사용하려면, 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 소유하고 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상에 해당하는 자의 동의를 받아야 한다고 규정한다. 국가·지자체·공공기관 등이 시행자이거나 공공출자 비율이 높은 경우에는 예외가 인정되지만, 순수 민간 주도 사업에서는 이 요건을 채우는 것 자체가 상당한 시간과 협상력을 요구한다.
| 구분 | 환지방식 | 수용방식 |
|---|---|---|
| 소유·동의 요건 | 상대적으로 완화 | 토지면적 2/3 소유 + 소유자 1/2 동의 |
| 초기 자금 부담 | 낮음(사업 종료 후 정산) | 높음(보상금 선지급) |
| 절차 리스크 | 환지 계획 관련 이의 | 재결·행정소송 장기화 |
③ 수용방식이 어려운 이유 ② — 보상금 조달과 절차 장기화
요건을 충족해 수용 절차에 들어가더라도 실무적 난관은 계속된다. 수용방식은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 협의·재결 절차를 따르는데, 협의가 결렬되면 토지수용위원회의 재결, 이의재결, 나아가 보상금증액청구 소송까지 이어질 수 있어 사업 일정이 수년 단위로 늘어나는 경우가 드물지 않다. 여기에 보상금 자체를 사업 초기 단계에서 시행자가 조달해야 하므로, PF 대출이나 자기자본 확보 부담이 환지방식보다 훨씬 크다.
✅ 수용방식 추진 전 점검 체크리스트
- 사업대상 토지면적 3분의 2 이상 소유 여부 사전 확인
- 토지 소유자 총수 2분의 1 이상 동의서 확보 계획 수립
- 협의매수 실패 시 재결·이의재결까지 감안한 예비 일정 확보
- 보상금 재원 조달 방안(PF·자기자본) 사업 초기 단계에서 확정
- 지장물·영업보상·이주대책 등 부수 비용 별도 산정
- 수용 대상 토지주의 반발 가능성에 대비한 협의 전담 조직 구성
④ 그래서 혼용방식을 택하는 이유 — 실무자 시각의 비교
이런 이유로 실무에서는 사업 참여 의사가 있는 토지주는 환지로, 협의가 어려운 일부 필지만 수용으로 정리하는 혼용방식이 현실적인 대안으로 쓰인다. 필자가 검토했던 사업장들에서도 전면 수용방식보다 혼용방식이 사업 기간과 자금 부담을 동시에 줄이는 데 유리했던 경우가 많았다.
| 구분 | 전면 수용방식 | 환지·수용 혼용방식 |
|---|---|---|
| 소유·동의 요건 부담 | 전체 부지에 적용, 부담 큼 | 수용 대상 필지에 한정 |
| 초기 자금 부담 | 전체 보상금 조달 필요 | 일부 필지 보상금만 조달 |
| 토지주 반발 가능성 | 전체 토지주 대상, 반발 큼 | 협의 어려운 일부만 대상, 상대적으로 완화 |
결론적으로 수용방식이 어려운 이유는 법적 요건 하나 때문이 아니라, 소유·동의 요건, 보상금 조달, 절차 장기화라는 세 가지 부담이 동시에 작용하기 때문이다. 20년 넘게 개발사업 현장을 지켜본 결론은, 사업 초기 단계에서부터 필지별로 환지 대상과 수용 대상을 구분해 전략을 세우는 조합·시행자가 사업 지연 리스크를 가장 효과적으로 줄인다는 것이다.
📌 요약
도시개발사업에서 수용방식이 어려운 이유는 크게 두 가지다. 첫째, 도시개발법 제22조에 따라 민간 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상 소유와 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상 동의라는 진입 요건을 충족해야 한다. 둘째, 요건을 충족해도 보상금 조달 부담과 협의·재결·행정소송으로 이어질 수 있는 절차 장기화 리스크가 남는다. 이 때문에 실무에서는 환지와 수용을 함께 쓰는 혼용방식이 현실적인 대안으로 널리 활용된다.
자주 묻는 질문 (FAQ)
Q1. 수용방식을 쓰려면 반드시 토지면적 2/3를 소유해야 하나요?
A. 도시개발법 제22조에 따르면 조합 등 민간 성격의 시행자는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상 소유와 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상 동의를 모두 충족해야 합니다. 다만 국가·지자체 등 공공 시행자이거나 공공출자 비율이 높은 경우에는 예외가 인정될 수 있어 개별 사업 구조를 확인해야 합니다.
Q2. 협의매수가 안 되면 어떻게 되나요?
A. 협의가 결렬되면 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률에 따라 토지수용위원회의 재결 절차로 넘어가며, 이의재결과 보상금증액청구 소송까지 이어질 경우 사업 기간이 크게 늘어날 수 있습니다.
Q3. 혼용방식은 모든 도시개발사업에 적용할 수 있나요?
A. 혼용방식 적용 가능 여부는 개발계획 수립 단계에서 지정권자의 인가를 거쳐 결정됩니다. 사업 구역 내 토지주들의 참여 의사, 필지별 소유관계 등을 종합적으로 검토해 환지·수용 대상을 나누게 됩니다.
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